Про землю. Деякі міркування над законопроектом 4355 в контексті раціонального використання земель

 

 

Автор: А. Ткачук

Замість вступу

Зараз відбувається багато дискусій щодо того, хто і як має розпоряджатись державними землями в Україні. Основна ідеологема цих дискусій зводиться до того, що держава поганий власник, тому земля має бути переданою у розпорядження (читай для приватизації) органам місцевого самоврядування. І передусім мова йде про землі сільськогосподарського призначення.

Для такого досить популярного зараз рішення серед політиків, асоціацій місцевого самоврядування, а особливо серед власників агрохолдингів, склалась дуже сприятлива ситуація. І здається, будь-які аргументи щодо необхідності комплексного рішення в земельному питанні, зваженості у розподілі повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади сприймаються в штики, а на авторів таких застережень чіпляють ярлики ворогів місцевого самоврядування і часто це роблять ті, які почали робити свою бурхливу кар’єру децентралізаторів лише два роки тому, коли завдяки іншим і була зроблена вся підготовка до нинішньої децентралізаційної реформи.

Саме тому, перед тим як почати говорити про можливості органів місцевого самоврядування розпоряджатися землями державної власності поза межами населених пунктів, варто згадати історію недалекого минулого.

Згадаймо початок дев’яностих років. В Україні відбувається трансформація економіки. Від тотальної державної власності ми переходимо до різних форм власності, в першу чергу приватної.

Верховна Рада України приймає низку законів, за якими відбувається приватизація державних об’єктів: магазинів, невеликих підприємств, а згодом і величезних бюджетоутворюючих підприємств у різних українських містах.

В Україні реалізовуються міжнародні проекти, спрямовані на швидку приватизацію. Багато хто пам’ятає білборди і рекламні ролики «Надія, породжена власністю.», які переконували українців, що сертифікати на частку державного майна, що вони одержали, створять можливості для майбутнього благополуччя. Правда через декілька років з’ясувалось, що безкоштовна приватизація не дала ефективного власника, а просто передала державне майно в руки досить незначної кількості осіб. Але ми до цього ще повернемось.

От ще деякі ремарки щодо хроніки приватизації.

Спочатку приватизовували власне об’єкти, тобто будови, які стояли на державній або комунальній землі. Так відбулась «мала приватизація».

Проте, ті хто уже отримав у власність найбільш прибуткові об’єкти і ті хто хотіли взяти підприємства у приватну власність, різноманітні експерти домоглися того, що було прийнято рішення про те, що приватизація державних об’єктів власності відбувається разом із переходом у приватну власність земельної ділянки, на якій стоїть дане підприємство (у 2005 році було введено навіть спеціальну статтю до закону).

В тій ситуації таке рішення виглядало цілком логічним, але сьогодні ми бачимо недостатню продуманість такого рішення. Особливо великі ризики виникли від приватизації об’єкта одночасно з приватизацією земельної ділянки, яка була у користуванні підприємства.

В Радянському Союзі землі було багато, вся вона і підприємства були державними, тому мали у своєму управлінні величезні земельні ділянки, значно більші ніж потрібно такому підприємству для виробничої діяльності і це нікого не турбувало.

Коли ж ці підприємства перейшли у приватну власність разом із земельними ділянками, виявилось, що вартість земельної ділянки підприємства, яке розміщене чи не в центрі великого міста є значно вищою за цінність самого підприємства. Почалась системна руйнація великих і малих підприємств, які розміщувались у містах, де пішло в ріст будівництво житла і на їх місці виросли цілі квартали житлових будинків. Особливо це помітно в Києві. Багато хто пам’ятає історії з Київським мотозаводом і Маяком, які були продані за мізерні кошти аби інвестор міг зберегти ресурси для розвитку виробництва, а їхня територія швидко була використана зовсім на інші цілі.

Варто зауважити, що вся приватизація державного майна мала відбуватись за певними правилами. Законодавцем було встановлено певні вимоги до особи, яка приватизувала той чи інший державний об’єкт.

Як правило, особа брала на себе зобов’язання продовжити роботу підприємства, установи чи організації, яка приватизовувалась, зобов’язувалася інвестувати кошти в розширення виробництва чи, за певних умов здійснити перепрофілювання даного підприємства.

Фонд державного майна мав би контролювати дотримання цих зобов’язань особою, яка приватизувала об’єкт, а у випадку порушення умов приватизації здійснити кроки про повернення в державну власність даного об’єкту.

На жаль, ці норми залишились нормами на папері. У більшості випадків, особа, яка приватизувала об’єкт, далі діяла на свій розсуд. Окремі об’єкти, які давали хороший прибуток, продукція яких мала гарантований збут продовжували існувати і працювати, але вже не на державний інтерес, а на приватного власника. Це добре видно на прикладі обленерго, облгазів, великих металургійних підприємств,  нафтогазовидобування.

Завдяки таким об’єктами у нас появились олігархи, які тепер відіграють основну роль у формуванні державної політики у різних сферах суспільного життя.

Щодо тисяч інших об’єктів, які були приватизовані в дев’яності на початку двохтисячних років, то їх чекала зовсім інша доля.

Значна частина підприємств машинобудування, радіоелектроніки, військово-промислового комплексу, цукрових заводів, навіть фабрик легкої промисловості, нафтогазопереробки, була зупинена протягом буквально одного-двох років після переходу права власності у приватні руки.

Частина підприємств почали переходити із рук в руки і таким чином нові власники позбавляли себе від виконання вимог фонду держмайна щодо подальшої долі підприємства і вже робили з підприємством, те що хотіли – отримати максимум доходу при мінімальних затратах. Вирішення цього питання було дуже простим – вирізання заводу на металолом! Таким чином було порізано і здано на переплавку сотні заводів. Зараз ми часто бачимо по телевізору подібну практику на окупованих територіях Донбасу.

Чи є земля для інвесторів у населених пунктах?

Україна не є лідером серед країн по залученню іноземних інвестицій, так само і внутрішні інвестиції не є значними, як для такої великої європейської держави. Причин тут багато і різних, але досить часто однією з головних причин відсутності інвестора називають … відсутність земельних ділянок для розміщення інвестицій.

Але чи це справді так?

Цукрові заводи.

В Україні більшість цукрових заводів розміщувалась в невеликих містах та спеціально для них збудованих селищах. Всього на початок 90-тих в Україні було 192 цукрових заводи, на сьогодні їх залишилось 120! Прогнозно, кількість цукрових заводі в Україні взагалі має скоротитись до 45.

Тобто, лише зараз уже є півсотні земельних ділянок, де стояв цукровий завод, які є типовими «браунфілдами», земельними ділянками для промисловості, до яких є дороги, підведена електрика, вода, є очисні споруди. Середній цукровий завод – це територія понад 20 Га, його очисні споруди ще біля 100 Га. От приклад такого заводу, який уже давно не працює. Верхняцький цукрозавод. Загальна територія – 150 Га.

В центрі селища Сатанів руїни цукрового заводу. В селищі, де дуже перспективно виглядає розвиток оздоровчого туризму, лікування, не вистачає земель для розміщення нових об’єктів при тому, що в самісінькому центрі велика територія зруйнованого цукрозаводу заростає деревами. (див. Фото)

Аналогічна ситуація із Волочиським цукровим заводом. Завод уже повністю вирізаний на метал, територія близько 20 Га.

Ще більше таких ділянок у великих містах, де кількість підприємств, що припинили свою діяльність обчислюється десятками.

Отже, у великих і невеликих містах України та селищах, у своїй більшості є досить багато земельних ділянок під промислові зони, які зараз знаходяться у приватній власності і були отримані власниками разом із приватизацією державного підприємства. Ці ділянки не використовуються за призначенням, але і не відчужуються власником.

Колгоспні двори та ферми.

Аналогічна ситуація і по більшості сіл. Там були зруйновані колгоспні двори, ферми для худоби. Це території в кілька десятків Га, які зараз заростають бур’яном і є місцем для незаконного викидання сміття.

На фото, руїни відгодівельного комплексу у селі Сергіївка, нині Наркевицька об’єднана територіальна громада.

На жаль в Україні досі немає публічно доступної інформації (а може її немає взагалі) про площі та місця розміщення земельних ділянок промисловогочи сільськогосподарського призначення, які не використовуються їх власниками. Органи місцевого самоврядування у своїй більшості також несильно переймаються цими ділянками аби спонукати їх власників до використання цих земель за призначенням.

Ще однією проблемою відсутності земель для розвитку є затиснення поселення тисячами наділів, які бездумно роздавали органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації «під городи», «під садівництво», «під окреме сільське господарство».

Тепер для наших міст, селищ та сіл характерною є ситуація, що вони не мають вільних земель ні для розміщення об’єктів промисловості, ні для об’єктів соціальної сфери в самих поселеннях, а так само відразу за межами поселення, оскільки там у більшості випадків землі приватної власності сільськогосподарського призначення: паї, городи, ОСГ. І це при тому, що практично в кожному поселенні є досить багато земельних ділянок, які взагалі не використовуються і які знаходяться у приватній власності.

Законопроект №4355: про що він і які новації запроваджуються?

Перед ухваленням будь-якого рішення, той, хто його приймає, має визначитись, з якою метою воно приймається. Те ж саме із законами. Тут мета є взагалі домінуючим чинником, адже закон регулює найважливіші правовідносини у суспільстві. Закон може, як створити умови, наприклад для швидкого започаткування та розвитку малого бізнесу, а так само і знищити такий бізнес легально.

Як правило, мета має бути благородна, важлива для суспільства і конкретної людини. Наприклад можна побудувати дорогу через ліс, але це будуть просто потрачені кошти і знищені дерева, якщо дорога нікуди не веде.

От як визначена мета Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні №333-р від 01.04.2014:

“Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого амоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад”.

Як бачимо із мети, основним є людина. Концепція передбачає зміни, як би змінити систему так, аби від цього виграла людина.

Пояснювальна записка законопроекту «Про добровільне об’єднання громад» також пояснювала соціально важливу мету ухвалення закону:

Метою проекту Закону є встановлення порядку об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об’єднаним територіальним громадам; створення правових умов та можливостей для:

  • укрупнення шляхом добровільного об’єднання територіальних громад, що є важливим чинником посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення;
  • формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективне використання бюджетних коштів та інших ресурсів.

А з якою благородною метою появився законопроект №4355?

Метою проекту Закону є:

  • підтримка добровільного об’єднання територіальних громад в країні з метою формування спроможних органів місцевого самоврядування до виконання наданих ним повноважень

  • оптимізація правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Після прочитання цієї мети, відразу виникають запитання: а чи це взагалі потрібно і таким революційним кроком, про який варто говорити всім політичним лідерам держави? Адже, із такої мети виглядає і можливий предмет правового регулювання закону: підтримка об’єднання громад і банальний перерозподіл повноважень винятково щодо контролю за використанням та охороною земель. Це надто різні предмети правового регулювання, які можна вкладати в один законопроект. Принаймні так говорить теорія та практика нормопроектування, Регламент Верховної Ради України.

По першому предмету законопроекту можна зауважити, що законом «Про добровільне об’єднання громад» уже визначено, що держава надає підтримку об’єднаним громадам і у 2016 році така підтримка склала 1 млрд. гривень!

Отже, у нас залишається для законопроекту досить вузький предмет: “оптимізація правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель”!

Так чому щодо проекту з таким вузьким предметом правового регулювання стільки уваги і навколо нього триває стільки дискусій? А тому, що заявлена мета законопроекту та його реальний зміст не мають між собою нічого спільного!

Тим паче, що самі автори пояснювальної записки цього не приховують, адже далі там написано таке:

“Проектом Закону пропонується:

  1. Встановити, що землі державної власності за межами населених пунктів, передаються у власність територіальних громад, які об’єднались відповідно до закону, та визначити порядок такої передачі;
  2. Передати сільським, селищним, міським радам повноваження з розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів в якості делегованих повноважень (крім земель оборони, земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення на об’єктах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та інших, які мають важливе значення для держави);
  3. Надати повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель:
    • центральному органу, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин
    • виконавчим органам сільських, селищних, міських рад
  4. Надати органам місцевого самоврядування повноваження щодо зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності”.

Отже, із впевненістю можна стверджувати, що під маркою «оптимізації правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» йде мова про фактичну ліквідацію права державної власності на величезні масиви земель, і в першу чергу – земель сільськогосподарського призначення; концентрацію в одній особі – органі місцевого самоврядування повноважень щодо відчуження державних земель, зміни цільового призначення відчуженої ділянки та здійснення контролю над дотриманням їх використання відповідно цільового призначення.

Коментар:

Оскільки я уже неодноразово висловлював сумнів, щодо необхідності ухвалення такого законопроекту, за що отримував досить багато критики, варто зауважити ще декілька моментів.

Перше: чи дійсно у нас все в порядку із управлінням земельними ресурсами і тут нічого міняти, а тому не варто займатись удосконаленням правового регулювання цієї сфери? Відповідь – Ні, у нас тут є проблеми і про це написано вище. Дійсно багато є прикладів бездумного виділення земельних ділянок приватним особам хаотичним способом, що відразу знецінює потенційну вартість земельних масивів і створює проблеми у їх подальшому використанні. Державні органи управління земельними ресурсами протягом багатьох років зловживали своїми повноваженнями щодо виділення земельних ділянок, не враховували інтереси ні держави, ні територіальних громад, чим породили масове незадоволення своєю діяльністю та звинувачення у корупції.

Друге: чи справді ніколи і ні за яких обставин неможна передавати державні землі у розпорядження органів місцевого самоврядування, тому розмови на цю тему просто безперспективні? Відповідь – Ні, але тут слід пам’ятати прості речі: органи місцевого самоврядування не можуть займатись бізнесом, тому у їх управлінні можуть бути винятково лише ті землі, які безпосередньо пов’язані з виконанням своїх повноважень. Тому для формування таких земель, їм можуть бути передані державні землі.

Третє: чи справді передача державних земель за межами населених пунктів в управління органів місцевого самоврядування різко підвищить доходи місцевих бюджетів і посилить інвестиційну привабливість територій? Відповідь – Ні. Проста зміна розпорядника землями нічого не змінить. Адже земельний податок і так сплачується з усіх земельних ділянок, які знаходяться на території громади, незалежно від форми власності на цю ділянку (за винятком земель, звільнених від плати за землю). Громадам передається розпорядження державними землями, що на практиці означає лише їх безкоштовну роздачу фізичним особам згідно норм Земельного кодексу. Оскільки за межами населених пунктів в основному землі сільськогосподарського призначення, виділення їх під промислові об’єкти просто неможливе і для промзони потрібна інфраструктура: електрика, вода, дорога, а також люди, тому для інвестора передусім цікавою є територія у місті.

Четверте: а чи є у місцевого самоврядування якесь природнє (загальноприйняте в європейських країнах) право, яке вкрай потрібне і якого немає в Україні та яке вирішується цим проектом? Загалом місцеве самоврядування має мати монопольне право на просторове планування своєї території. Всієї території, а не тільки населеного пункту. На жаль, в Україні досі такого права не визначено для територіальної громади, тому планувати територію за межами населеного пункту вона не може. Відтак, таке право необхідно якомога швидше надати органам місцевого самоврядування. Згаданий законопроект №4355 цю проблему не вирішує.

П’яте: чи вирішує законопроект №4355 питання щодо реалізації у майбутньому права обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення, чи хоча б створює можливості для запровадження цивілізованого ринку? Ні. Загалом це не є предметом цього законопроекту, але він не враховує концепції майбутнього можливого ринку земель сільськогосподарського призначення. Навпаки, позбавлення держави банку земель сільськогосподарського призначення ставить під загрозу запровадження регульованого ринку.

Невеликий відступ: а як на Заході?

Як ми уже згадували, у нас побутує думка, що держава дуже поганий власник і тому все має бути приватизовано і земля у цьому не виняток. Більшість земель у нас уже приватизовано, але ще залишається досить ласий шматок, близько 11 млн. га земель сільськогосподарського призначення, які зараз і є на кону у законопроекті №4355. Що з ними буде далі? Автори законопроекту та ті, хто їх підтримує досить часто посилаються на міжнародний досвід. Тому тут і нам варто згадати такий досвід. Ключем до розуміння ситуації щодо власності на землю сільськогосподарського призначення є те, що у більшості країн існує два суттєві обмеження: перше – сільськогосподарські землі на праві власності мають належати тим, хто працює на цій землі; друге – встановлюється верхня межа земельного банку в одні руки і вона в різних країнах може бути різною, як правило це близько 150 га.

У бастіоні приватної власності США 40 % земель належать державі. Серед сільськогосподарських земель 33 % земель належить фермерам на правах повної власності, 54 % ¾ часткової власності й 13 % ¾ на правах оренди.

В Ізраїлі – 91% сільськогосподарських земель належить державі, в Польщі, де навіть в комуністичні часи земля була у приватній власності сімей, 1,5 млн. га сільськогосподарських земель є державними. В Австралії з її безмежними просторами ще з кінця 19-го століття існує обмеження на максимальну величину земельного банку в одних руках і є закон про примусове відчуження (експропріацію) надмірно зконцентрованих в одних руках земель. Варто також зауважити, що в більшості розвинених країн Європи та Америки, щодо яких можна знайти інформацію у відкритому доступі існує дуже жорстке законодавство щодо розпорядження сільськогосподарськими землями. Фактично продається не земельна ділянка, а право на використання цієї ділянки в сільськогосподарських цілях. Так само жорстко визначаються умови оренди, встановлюється вилка для орендної плати, а в країнах, де такого обмеження немає, державний орган може перевірити обгрунтованість тої чи тої орендної плати. Ще жорсткіші вимоги і щодо дотримання правил експлуатації земель, збереження їх родючості, накладення санкцій за ерозію та виснаження земель.

В більшості країн Європи кінцевим власником сільськогосподарських земель має бути фізична особа, обіг земельних ділянок, як правило здійснюється за посередництвом державних органів, спеціально для цього визначених.

Наявність обмежень щодо власності на сільськогосподарські землі та їх обіг не є «соціалізмом» чи «обмеженням вільного ринку». Просто земля є специфічним об’єктом власності, який даний Богом і який не просто використовується власником у власних цілях, адже лише на землі енергія Сонця перетворюється у харчові продукти, без яких не може жити людина, тому земля, яка належить конкретній людині, водночас належить народові цієї держави і Людству.

Comments

залишити коментар

490 Переглядів